Op 24 maart 2023 oordeelde de Hoge Raad dat maaltijdbezorgers van Deliveroo geen zelfstandige ondernemers waren, maar in feite een arbeidsovereenkomst hadden. Sinds het Deliveroo-arrest is het onrustig op de arbeidsmarkt. Het doet de vraag rijzen waar de grens ligt tussen echte zelfstandige ondernemers en 'schijnzelfstandigen' met een verkapt dienstverband. Deliveroo wachtte het oordeel van de Hoge Raad overigens niet af en is al in de zomer van 2022 vertrokken uit Nederland.
Tot nu handhaaft de belastingdienst niet op schijnzelfstandigheid, tenzij duidelijk sprake is van kwade wil. Maar vanaf 1 januari 2025 gaat de belastingdienst handhaven op basis van de wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties (DBA) uit 2016. De belastingdienst gebruikt daarbij een afwegingskader dat door de Hoge Raad in het Deliveroo-arrest is bedacht. Het afwegingskader bevat verschillende gezichtspunten die, in samenhang en afhankelijk van de context, beoordeeld moeten worden om te bepalen of iemand zelfstandige zonder personeel (zzp'er) is of werknemer.
Werkgevers riskeren dat zzp'ers juridisch en fiscaal als werknemers worden gezien, wat kan leiden tot naheffingen en boetes. Dit risico is vooral groot in de zorg, het onderwijs, de kinderopvang en bij de overheid zelf. Maar ook andere sectoren moeten hun arbeidsrelaties kritisch bekijken om problemen te voorkomen. Naar schatting zijn 250.000 zzp'ers mogelijk schijnzelfstandige. Zzp'ers zelf lopen ook risico, al zullen de controles bij werkgevers plaatsvinden. Het gevolg van zo'n controle kan zijn dat zzp'ers de belastingvoordelen van zelfstandig ondernemerschap moeten terugbetalen.
Sommige werkgevers kiezen nu al het zekere voor het onzekere; zo besloot Uber Eats onlangs om helemaal niet meer te werken met zelfstandigen, maar over te stappen op uitzendkrachten. Andere werkgevers wegen hun opties af tegen het risico op een boete. De kans op controle is immers klein en het kabinet heeft beloofd "terughoudend" te zijn met boetes en "niet hysterisch te controleren".
Intussen groeit het aantal zzp'ers door
Terwijl de arbeidsmarkt vanwege juridische onzekerheid in onrustig vaarwater verkeert, groeit het aantal zzp'ers gewoon door. In het derde kwartaal waren er volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) 1,25 miljoen zzp'ers, een recordaantal, bijna 3 procent meer dan een jaar eerder (en 25 procent meer dan vijf jaar geleden). Zzp'ers maken inmiddels 12,9 procent uit van alle personen in de werkzame beroepsbevolking; ongeveer één op de acht werkzame personen is zzp'er.
De stijging van het aantal zzp'ers is opmerkelijk, omdat het aantal flexwerkers in het afgelopen jaar juist wat afnam; flexwerkers omvatten, naast zzp'ers, alle werknemers met een flexibele arbeidsrelatie. Flexwerkers vormen samen de 'flexibele schil' waartoe ongeveer 40 procent van de werkzame beroepsbevolking behoort. Flexwerkers hebben als gemeenschappelijk kenmerk dat ze geen vaste arbeidsrelatie hebben. Ze volgen het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en onderscheiden vier verschillende typen flexwerker: zelfstandigen zonder personeel (zzp), werknemers met een tijdelijk contract, oproep- en invalkrachten, uitzendkrachten en gedetacheerden (zie grafiek).
Flexibele schil stabiel, aantal zzp'ers groeit
Zzp'ers vormen een steeds groter deel van alle flexwerkers. Van auteurs en kunstenaars tot taxichauffeurs, chef-koks en dagloners in de landbouwsector, zzp'ers zijn overal te vinden. De meeste van hen zijn echte ondernemers, wat zich uit in dat ze autonoom zijn in het uitvoeren van hun werk, eigenaar zijn van hun werkmateriaal, voor wisselende opdrachtgevers werken, een resultaatverplichting hebben en ondernemersrisico lopen. Zo is bijvoorbeeld meer dan een derde van alle bouwvakkers al zzp'er (zie tabel).
Zzp'ers en andere flexwerkers zijn een essentieel deel van de beroepsbevolking en de economie; ze helpen om ziekte en uitval op te vangen, om te voldoen aan extra vraag in het hoogseizoen, maar ook om specifieke vaardigheden in te huren. 'Ziek, piek en specifiek' bepalen samen de vraag naar zzp'ers en andere flexwerkers. Het aanbod wordt grotendeels gevormd door mensen die autonoom en gevarieerd willen werken, mensen die het ondernemerschap opzoeken. De vraag naar flexwerkers blijft naar verwachting groot, net als het aanbod.
Zzp'ers in de schijnwerpers van de politiek
Zzp'ers en andere delen van de flexibele schil genieten de bijzondere aandacht van de politiek. Niet verwonderlijk gezien hun aantal, hun belang en de snelheid waarmee met name zzp'ers zijn toegenomen. Politiek en beleidsmakers willen een evenwichtig speelveld creëren met basiszekerheden voor alle werkenden, ongeacht contractvorm. Het rapport van de Commissie Borstlap, In wat voor land willen wij werken?, uit 2020, dient als belangrijke inspiratiebron voor politici en beleidsmakers.
De regering werkt aan wetsvoorstellen om de positie van flexwerkers te verbeteren. Een voorbeeld hiervan is de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering (aov) voor zzp'ers. Het aangepaste wetsvoorstel hiervoor wordt naar verwachting in 2025 ingediend bij de Tweede Kamer. Daarnaast wil de regering strengere regels invoeren voor tijdelijke contracten en oproepcontracten verbieden. Het wetsvoorstel 'Meer zekerheid flexwerkers' vervangt oproepcontracten door contracten met een minimumaantal uren. Uitzonderingen gelden voor minderjarigen, scholieren en studenten met een bijbaan.
Tegelijkertijd worden vaste arbeidsrelaties juist versoepeld. Bijvoorbeeld via een kortere WW-uitkering voor mensen met een vast dienstverband, zoals het kabinet in het hoofdlijnenakkoord heeft afgesproken, van 24 maanden naar 18 maanden.
Kabinet wil aantal zelfstandigen terugdringen
Het kabinet wil het aantal zelfstandigen terugdringen. Minister van Sociale Zaken, Eddy van Hijum, spreekt van "code oranje" omdat Nederland zoveel meer zzp'ers telt dan de ons omringende landen. Belastinginspecteurs richten zich op sectoren waar veel schijnzelfstandigheid vermoed wordt. De zorg, het onderwijs, de kinderopvang en de overheid zelf worden het vaakst genoemd.
Maar het kabinet heeft ook beloofd om "terughoudend" te zijn met boetes en "niet hysterisch te controleren". Bovendien is 2025 een overgangsjaar waarin nog geen vergrijpboetes worden opgelegd zolang werkgevers kunnen laten zien dat zij stappen zetten tegen schijnzelfstandigheid.
Werkgevers hebben verschillende opties om het risico op schijnzelfstandigheid te beperken. Werkgevers wegen deze opties wellicht af tegen het risico op een boete. De kans op controle is immers klein. Het aantal belastinginspecteurs dat op schijnzelfstandigheid handhaaft is tachtig, hetzelfde aantal dat nu al actief speurt naar schijnconstructies en kwaadwillende werkgevers.
Werkgevers kunnen risico op schijnzelfstandigheid beperken
Om het risico op schijnzelfstandigheid, ook wel 'verkapt dienstverband', te beperken, kunnen werkgevers proberen om de zzp'ers die nu voor hen actief zijn een dienstverband aan te bieden. Daarmee verliezen werkgevers aan flexibiliteit, mogelijk een nadeel, maar ze kunnen wel duurzaam beschikken over de vaardigheden van de (voormalige) zzp'er.
Helaas zijn zzp'ers lang niet altijd bereid om als werknemer in dienst te treden. Volgens de Zelfstandigen Enquête Arbeidsomstandigheden (ZEA, 2023) van CBS en TNO geeft 10 procent van alle zelfstandigen aan dat ze liever in loondienst zouden werken, en dus 90 procent niet. Een andere mogelijkheid voor werkgevers is om simpelweg niet langer te werken met zzp'ers. Maar omdat zzp'ers vaak belangrijke posities innemen en niet altijd makkelijk te vervangen zijn in de huidige zeer krappe arbeidsmarkt, is deze optie praktisch vaak niet haalbaar.
Het ministerie van Financiën, waar de belastingdienst onder valt, heeft al ervaren hoe moeilijk het is om zzp'ers in dienst te nemen of niet met ze te werken. Bij de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT), onderdeel van het ministerie van Financiën, werken 752 schijnzelfstandigen waarvan duidelijk is dat ze ook na 1 januari 2025 blijven werken aan de hersteloperatie. Hoe de belastingdienst hier na 1 januari 2025 op gaat reageren, is een raadsel.
Werkgevers die geen arbeidsovereenkomst willen aanbieden aan werkenden, en ook niet zonder hen kunnen, kiezen vaker voor een tussenweg, zoals in het voorbeeld van Uber Eats. De werkende treedt dan als uitzendkracht in dienst van een uitzendbureau en wordt daarvanuit ter beschikking gesteld aan de opdrachtgever, inlener genoemd in uitzendjargon. Inlenen kan via een uitzendbureau of detacheringsbureau, maar het kan ook zijn dat groepen zzp'ers samenwerken binnen bijvoorbeeld een coöperatie en klussen aannemen. Detacheringsbureaus zien de vraag in ieder geval de laatste maanden toenemen.
In een andere constructie die aan terrein wint zetten zzp'ers hun eenmanszaak om in een besloten vennootschap (BV) om zich vanuit de BV te laten inhuren door de opdrachtgever. De BV neemt dan opdrachten aan in plaats van de zzp'er. "Een goede optie," aldus Hendarin Mouselli, arbeidsrechtadvocaat bij VRF Advocaten, maar "ook hier blijft een risico op schijnzelfstandigheid bestaan." Als de BV "alleen is opgericht om persoonlijke aansprakelijkheid te voorkomen, of om te zorgen dat opdrachtgevers geen loonheffingen hoeven af te dragen, kan als het ware door de BV heen gekeken worden," en kan de Belastingdienst alsnog een arbeidsrelatie met de opdrachtgever aannemen. "De lat ligt in die gevallen wel hoger voor de belastingdienst," voegt Mouselli toe.
Ten slotte kan een situatie van schijnzelfstandigheid soms worden vermeden door aan een of enkele knoppen te draaien waardoor de aard van de relatie tussen werkgever en zzp'er wijzigt. Bijvoorbeeld door afspraken over input (roostertijden, aantal uren) in te ruilen voor afspraken over output (resultaat). Zzp'ers en opdrachtgevers kunnen zo - als de situatie het toestaat - zonder al te ingrijpende veranderingen met elkaar verder.
Inventarisatie arbeidsomstandigheden zzp'ers is cruciaal
Werkgevers in alle sectoren doen er goed aan om het aantal werkzame zzp'ers en hun arbeidsomstandigheden nauwgezet te inventariseren. Hierbij dienen de werkelijke arbeidsomstandigheden leidend te zijn, niet wat in de opdrachtovereenkomst staat, zelfs als dit een goedgekeurde modelovereenkomst is. Vervolgens hebben werkgevers verschillende opties om het risico op een verkapt dienstverband te beperken, zoals hierboven beschreven.
Vragen die een rol spelen bij de inventarisatie en bij de bepaling of van een arbeidsovereenkomst sprake is, zijn onder meer of de zzp'er onder 'gezag' van de opdrachtgever staat. Verder weegt mee of de zzp'er een vast aantal uren en op vaste tijden werkt, en of dit gedurende een langere periode gebeurt. Werkt de zzp'er met eigen materiaal? Denk aan de zelfstandige timmerman. En werkt de zzp'er voor eigen risico en rekening of springt de opdrachtgever bij als er iets misgaat? Hoe vrijer de opdrachtnemer is bij het bepalen hoe en wanneer hij of zij het werk uitvoert, hoe groter de kans dat het om zuivere zzp-constructie gaat.
Het afwegingskader van de belastingdienst en de webapplicaties van de Rijksoverheid en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid helpen werkgevers en zzp'ers om te toetsen welk type overeenkomst ze hebben. Maar de uitkomst van de inventarisatie levert in veel gevallen geen kant en klaar, zwart of wit, antwoord op. Opdrachten voor zzp'ers vertonen veelal zowel de kenmerken van een arbeidsovereenkomst als van een opdrachtovereenkomst.
Deliveroo-arrest is leidend
Het afwegingskader dat de belastingdienst op 1 november 2024 heeft gepubliceerd is voorlopig leidend bij het bepalen of iemand zzp'er of werknemer is. De belastingdienst is immers de uitvoeringsinstantie die vanaf 1 januari 2025 gaat handhaven op schijnzelfstandigheid. Dit afwegingskader is gebaseerd op het Deliveroo-arrest uit 2023 waarin de Hoge Raad negen gezichtspunten heeft gegeven om te bepalen of er sprake is van een arbeidsovereenkomst of een opdrachtovereenkomst. Het uitoefenen van 'gezag' door de opdrachtgever is hierbij bepalend. Niet het 'etiket' of de modelovereenkomst geeft doorslag, maar de feitelijke uitvoering ('wezen gaat voor schijn').
Intussen is er ook een nieuwe wet in de maak die het verschil tussen een werknemer en zzp'er moet verduidelijken. Het wetsvoorstel Verduidelijking Beoordeling Arbeidsrelaties en Rechtsvermoeden (VBAR) legt in algemene zin vast wat de Hoge Raad in het Deliveroo-arrest heeft geoordeeld. Voor de Raad van State (RvS), het belangrijkste adviesorgaan van de regering, reden om een negatief advies uit te brengen, de wet zou overbodig zijn. Volgens de RvS zou het veel effectiever zijn om te handhaven op schijnzelfstandigheid, zoals de belastingdienst vanaf 1 januari 2025 doet.
Risico op schijnzelfstandigheid verschilt per sector
In veel sectoren zijn zzp'ers inmiddels de grootste groep flexwerkers qua aandeel in de werkzame beroepsbevolking. Dit blijkt uit onderstaande figuur, waarin sectoren zijn gerangschikt op het aandeel zzp'ers. Tot aan vervoer en opslag is het aandeel zzp'ers hoger dan andere vormen van flexwerk. Vanaf gezondheids- en welzijnszorg nemen andere vormen van flexwerk de overhand. De horeca valt op door het hoge aandeel aan oproep- en invalkrachten, vooral studenten en scholieren.
De effecten van de op handen zijnde handhaving en nieuwe wetgeving zullen per sector verschillen, want ze hangen af van het aantal zzp'ers in een sector, enerzijds, en de aard van hun werkzaamheden in een sector, anderzijds. Naar schatting 250.000 zzp'ers zijn mogelijk schijnzelfstandige. Het gaat hier om een conservatieve schatting die dient om de schaal van het risico op schijnzelfstandigheid te illustreren. Dit risico is vooral groot in de zorg, het onderwijs, de kinderopvang en bij de overheid zelf. Maar ook andere sectoren moeten hun arbeidsrelaties kritisch bekijken om problemen te voorkomen.
Ze nemen hier ter illustratie de zorgsector onder de loep, waar relatief weinig zzp'ers werken maar de aard van de werkzaamheden ertoe leidt dat veel schijnzelfstandigen worden vermoed. Voor de bouwsector geldt het omgekeerde, want hier werken relatief veel zzp'ers in functies die juist heel kenmerkend zijn voor zzp-werk.
De zorg kent risico's in eerste en tweede lijn
In de zorgsector, waar het aantal zzp'ers spectaculair is gestegen, namelijk met 60 procent in vijf jaar, kan de handhaving van de schijnzelfstandigheid grote impact hebben. In de zorg bestaat een relatief groot risico op 'werken onder gezag'. De werkzaamheden van de zorgmedewerkers die als zzp'er functioneren zijn vaak structureel van aard en worden zij-aan-zij met werknemers in vaste dienst verricht. Werken voor eigen rekening en risico is in zulke gevallen lastig.
Hoewel het aandeel zzp'ers in de zorg relatief laag is, namelijk 10 procent, is hun absolute aantal hoog, namelijk 170.000. Veel artsen en fysiotherapeuten werken als zzp'er voor praktijkhouders. Begeleiders, verzorgende en verpleegkundige zzp'ers werken vooral voor zorgaanbieders in de gehandicaptenzorg, jeugdzorg, ouderenzorg en geestelijke gezondheidszorg.
In gevallen waar zelfstandigen vaste diensten hebben kan sprake zijn van schijnzelfstandigheid, zelfs als zzp'ers voor meerdere zorgaanbieders werken. Vastigheid kan duiden op een feitelijke gezagsverhouding, waarbij de persoon in kwestie eigenlijk onderdeel is van een organisatie. Een aantal zorgaanbieders heeft inmiddels aangekondigd de inzet van zelfstandigen af te willen bouwen.
De bouw geschikt voor zzp'ers
De bouw is een van de sectoren waar zzp'ers in groten getale werkzaam zijn. In de jaren '80 was de bouw de sector waarin de eerste pionier-zzp'ers klussen uitvoerden. Inmiddels bieden zo'n 230.000 zzp'ers diensten aan in de bouw. Het is geen verrassing dat juist in de bouw veel zzp'ers werken. De sector is vanwege de tijdelijke klussen en de specialistische werkzaamheden zeer geschikt voor zzp'ers en de risico's op schijnzelfstandigheid lijken daarmee kleiner dan in sommige andere sectoren.
Toch komt schijnzelfstandigheid ook in de bouw voor. Belangrijk voor opdrachtgevers is om te controleren of afspraken met zzp'ers vooral gericht zijn op resultaten, of de zzp'er verantwoordelijkheid draagt over eigen materialen en of de zzp'er in de praktijk niet voor langere tijd meedraait in een vast team. Deze aspecten vormen in de bouw de grootste risico's op de aanwezigheid van schijnzelfstandigheid.
Economie groeit ondanks krappe arbeidsmarkt in opschudding
De opschudding op de arbeidsmarkt vindt plaats tegen de achtergrond van een matig groeiende economie. In 2025 trekt het groeitempo van de Nederlandse economie wat aan.
De sector Technologie, Media en Telecom (TMT) groeit naar verwachting weer als vanouds. De voortdurende digitalisering, cloud-migratie en innovaties door kunstmatige intelligentie (AI) leiden naar verwachting tot een groei van 5 procent in 2025. Ook de sector Healthcare blijft groeien, dankzij het schrappen van bezuinigen op ouderenzorg en gehandicaptenzorg. Dit zal de concurrentie om schaars personeel verscherpen. Zorgaanbieders die met succes personeel aantrekken en behouden, onder andere door meer flexibele werktijden voor vaste werknemers te bieden, kunnen meer en betere zorg leveren.
De bouw schudt enkele mindere jaren van zich af. De opgeleefde vraag naar nieuwbouwwoningen, gecombineerd met de grote vraag naar onderhoud en renovatie, leidt ertoe dat de sector in 2025 een groei van 0,5 procent en in 2026 een groei van 3 procent kan verwachten. De retail- en vrijetijdssector, twee sectoren gericht op de consument, groeien in 2025 met respectievelijk 1 procent en 1,5 procent. Beide profiteren van de loonstijgingen en een daling van de inflatie. Consumenten hebben de afgelopen jaren gespaard en schulden afgelost. Wel blijft de geopolitieke situatie onzeker, wat consumenten kan weerhouden grote uitgaven te doen. Daarnaast gooit het weer soms roet in het eten. Dit gebeurde bijvoorbeeld afgelopen lente. Door het natte weer daalden de bestedingen in de horeca in die periode.
Voor de industrie wordt volgend jaar een sterke groei voorzien van maar liefst 4 procent, maar dit cijfer zal de krimp van de laatste twee jaar niet goed kunnen maken. Vooral energie-intensieve industrieën zoals de chemische industrie, de basismetaalindustrie en de rubber- en kunststofproductindustrie hebben last van de hoge kosten voor zowel energie als voor het gebruik van het elektriciteitsnet. De voor Nederland belangrijke machine-industrie kan in 2025 profiteren van de lagere rente, een geleidelijk herstel van de mondiale industrie en de sterk toenemende vraag naar geavanceerde chips voor kunstmatige intelligentie. De vooruitzichten voor de industrie zijn echter zeer onzeker door geopolitieke ontwikkelingen. Invoerheffingen van de aanstaande Amerikaanse president Donald Trump zouden roet in het eten kunnen gooien. Met name in 2026 kan de industrie daar last van krijgen, net als de sector Transport & Logistiek.
Vooral de landbouwsector staat de komende jaren onder druk, onder andere als gevolg van overheidsmaatregelen. Door uitkoopregelingen voor veehouders nemen de volumes in 2025 naar verwachting af met 2,5 procent, en in 2026 met nog eens 3 procent.
Bron: ABN AMRO